張家界市“十三五”實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)策研究

市發(fā)改委課題組

張家界市主體功能區(qū)規(guī)劃,，是我市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃,。“十三五”時(shí)期,，我市實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措,，對(duì)于逐步形成人口,、經(jīng)濟(jì),、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“全面小康夢(mèng),、旅游勝地夢(mèng)”的奮斗目標(biāo),，具有十分重要意義,。

　　一,、我市實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的背景

　?。ㄒ唬?span lang="EN-US"> 實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是黨中央國(guó)務(wù)院作出重大戰(zhàn)略決策

　　黨的十八大明確把加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局,，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)來(lái)抓,。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度,，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度,，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。因此,，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)今后國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要基礎(chǔ)和基本依據(jù),，是一項(xiàng)事關(guān)發(fā)展全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略任務(wù),。為推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施,，去年以來(lái)，國(guó)家首先在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的部分市縣，啟動(dòng)了國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)等一系列國(guó)家層面的試點(diǎn)。

　?。ǘ?span lang="EN-US"> 張家界市已納入首批國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范

　　張家界市生態(tài)地位十分特殊。張家界市屬是長(zhǎng)江流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)安全屏障，是我國(guó)典型亞熱帶動(dòng)植物區(qū)生物多樣性的保護(hù)區(qū),，是少數(shù)民族聚居區(qū),、革命老區(qū),，是國(guó)內(nèi)重點(diǎn)旅游城市和國(guó)際知名旅游勝地、國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)城市和武陵山片區(qū)集中連片扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)區(qū)域,。按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》及《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》,，張家界市已整體納入“武陵山區(qū)生物多樣性及水土保持生態(tài)功能區(qū)”,，總體被劃為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),，其中張家界市禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域所占全市地域面積比重超過(guò)40%,。

　　張家界生態(tài)特色極為突出,。武陵源核心景區(qū)是中國(guó)首批世界自然遺產(chǎn),、世界地質(zhì)公園，世界絕版的石英砂巖峰林地貌被國(guó)際學(xué)術(shù)界命名為“張家界地貌”,，張家界國(guó)家森林公園是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家森林公園,，被廣大中外游客稱之為“天然氧吧”。張家界市是中國(guó)大鯢重要原產(chǎn)地之一，大鯢是張家界的第二張城市名片。早在1996年,，國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)中國(guó)首個(gè)張家界大鯢國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；2010年,，“張家界大鯢”榮獲國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)；2012年，農(nóng)業(yè)部授予張家界市“中國(guó)大鯢之鄉(xiāng)”稱號(hào),。八大公山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）列為具有全球意義的17個(gè)生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)之一。

　　張家界生態(tài)功能十分重要,。張家界在涵養(yǎng)水源,、調(diào)節(jié)氣候,、凈化水質(zhì)和空氣,、保護(hù)動(dòng)物棲息地和生物多樣性等多方面具有十分重大的生態(tài)功能,。水資源得到嚴(yán)格保護(hù)。是湖南省湘資沅澧四大水系之一澧水的發(fā)源地,，從25萬(wàn)公頃國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)八大公山原始森林、次生林里源源不斷流出的礦泉水,，是湖南和洞庭湖生生不息的“水庫(kù)”和“綠肺”,。全市多年平均水資源總量為141.71億立方米,，人均擁有水資源8730.7立方米，相當(dāng)于世界人均擁有量,，是全國(guó)人均水資源2200立方米的3.9倍,，是全省人均水資源2530立方米的3.45倍。通過(guò)多年來(lái)的嚴(yán)格保護(hù),，張家界市生態(tài)環(huán)境良好,，地表水水質(zhì)全部達(dá)到二類以上標(biāo)準(zhǔn)，飲用水源水質(zhì)全部達(dá)標(biāo),。森林資源品質(zhì)高端,。全市有6個(gè)森林公園，其中國(guó)家森林公園就有4個(gè),，總面積達(dá)171平方公里,；有各類自然保護(hù)區(qū)6個(gè)、保護(hù)小區(qū)27個(gè),，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)就有2個(gè),，總面積達(dá)1182.7平方公里。全市森林覆蓋率達(dá)到69.62%,，為全國(guó)森林覆蓋率最高城市,，武陵源核心景區(qū)森林覆蓋率高達(dá)98%?？諝赓|(zhì)量總體達(dá)優(yōu),，PM2.5、PM10實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)指標(biāo)始終保持優(yōu)良,，景區(qū)每立方厘米空氣富含負(fù)氧離子超過(guò)10萬(wàn)個(gè),，有“天然氧吧”之稱。聯(lián)合國(guó)世界旅游組織已在張家界建立了世界旅游可持續(xù)發(fā)展觀測(cè)站,，并著手籌建中國(guó)第一個(gè)森林氧吧研究所,，建立森林負(fù)氧離子監(jiān)測(cè)隊(duì)伍和景區(qū)景點(diǎn)負(fù)氧離子含量播報(bào)機(jī)制。物種資源十分豐富,。張家界市境內(nèi)擁有木本植物110科1409種,、脊椎動(dòng)物109余種,，其中娃娃魚(yú)（大鯢）、中國(guó)鴿子花（珙桐）,、紅豆杉等國(guó)家一,、二級(jí)珍稀保護(hù)動(dòng)植物達(dá)81種。

　　正是由于張家界生態(tài)特色十分突出,，生態(tài)功能十分重大,，生態(tài)地位十分特殊，去年以來(lái),，張家界市已整體納入了國(guó)家首批湖南唯一的主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)市,、第一批全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)地區(qū)和全國(guó)生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)市，在我市開(kāi)展以上這些國(guó)家層面的試點(diǎn),，既為全國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn),、提供借鑒，又是我市爭(zhēng)取國(guó)省政策項(xiàng)目資金支持的重要載體,，是我市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手,。

　　二,、推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略面臨的突出問(wèn)題

　?。ㄒ唬?span lang="EN-US"> 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出。

　　張家界市總體屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),，限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā),。而張家界市既是一個(gè)正在成長(zhǎng)中的旅游城市，又是一個(gè)武陵山區(qū)集中連片的貧困地區(qū),，總體經(jīng)濟(jì)水平還相當(dāng)落后,，全市有90%左右的貧困人口分布在限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)的重要生態(tài)功能區(qū)中，按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn),，尚有近30萬(wàn)農(nóng)村人口生活在貧困線以下,，慈利縣、桑植縣為國(guó)家集中連片特困地區(qū)扶貧工作重點(diǎn)縣,，桑植縣同時(shí)是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣,，永定區(qū)、武陵源區(qū)為省扶貧工作重點(diǎn)縣（區(qū)）,。作為面向國(guó)際的旅游城市,，要提高參與世界旅游的競(jìng)爭(zhēng)能力，就必須加快城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化步伐,；對(duì)照全面小康社會(huì)指標(biāo),，凡是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)程度都比較偏低,，2013年張家界市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)程度僅為62.5%,，人均GDP僅實(shí)現(xiàn)54.3%,，居民人均可支配收入僅實(shí)現(xiàn)65.9%。全市經(jīng)濟(jì)總量小,、發(fā)展質(zhì)量不高,、人均均量少，欠發(fā)達(dá)特征明顯,。作為貧困地區(qū),，要趕上全國(guó)全省實(shí)現(xiàn)全面小康的步伐，就必須加快經(jīng)濟(jì)建設(shè),，在做大做強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)的同時(shí),，大力發(fā)展新型工業(yè)，提高發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力,。因而,，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的限制矛盾突出。

　?。ǘ?span lang="EN-US"> 生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施滯后，建設(shè)資金缺口大,。

　　張家界市各區(qū)縣的污水處理廠,、垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)方興未艾，而且集中在城區(qū)和景區(qū),，廣大農(nóng)村絕大多數(shù)地方還基本沒(méi)有環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,，已經(jīng)啟動(dòng)的農(nóng)村垃圾治理工作目前也只是解決了小部分農(nóng)村垃圾的收集和轉(zhuǎn)運(yùn)問(wèn)題，安全填埋和焚燒也還沒(méi)有條件,。2012年,、2013年、2014年國(guó)家給張家界市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分別為2.58億元,、2.698億元,、31020億元，而張家界市兩級(jí)財(cái)政環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入已經(jīng)負(fù)債3億元以上,。“十三五”期間，污染減排力度更大,，需要加大生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入，財(cái)政面臨著巨大壓力,。

　?。ㄈ?span lang="EN-US"> 生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的矛盾依然存在。

　　按照資源保護(hù)要求,，旅游景區(qū)的旅游人次必須控制,。但從地方財(cái)政增收來(lái)看,，希望旅游人數(shù)越多越好。我們已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)矛盾,，也正在努力推動(dòng)旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,，不再單純追求游客數(shù)量的擴(kuò)張，但這種轉(zhuǎn)變需要旅游產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐,，需要大量的資金投入,。武陵源核心景區(qū)移民搬遷問(wèn)題。由于資金原因,，拆遷并不徹底,。要徹底解決這個(gè)問(wèn)題，確實(shí)保護(hù)好世界自然遺產(chǎn)和世界地質(zhì)公園,，必須實(shí)施第三次移民搬遷工程,，但所需資金地方政府難以籌集，居民搬遷后還要進(jìn)行妥善安置,。

　?。ㄋ模?span lang="EN-US"> 區(qū)域生態(tài)保護(hù)與分享生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)制亟待建立。

　　張家界市大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),，不僅僅是使張家界市自身環(huán)境質(zhì)量得到改善,，同時(shí)，也為國(guó)家的生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn),。建市以來(lái),，我們堅(jiān)持旅游帶動(dòng)戰(zhàn)略,，把保護(hù)放在第一位,，在工業(yè)、能源,、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等方面放棄了很多發(fā)展機(jī)會(huì),，制約了張家界市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)居民脫貧致富,。由于我們拒絕引進(jìn)工業(yè)污染項(xiàng)目,，并受國(guó)家工業(yè)發(fā)展政策影響，張家界市僅在1992年建成一個(gè)省級(jí)的市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū),，慈利縣,、桑植縣工業(yè)園建設(shè)直到2012年才被列為省級(jí)工業(yè)集中開(kāi)發(fā)區(qū)，工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,，專業(yè)化,、規(guī)模化,、產(chǎn)業(yè)化水平低,，難以形成產(chǎn)業(yè)集群,。根據(jù)湖南省統(tǒng)計(jì)資料，2014年,，工業(yè)化率僅為19.9%,，比全省平均水平低24.1個(gè)百分點(diǎn)。全市人均GDP,、人均財(cái)政收入,、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均可支配收入,，分別還只相當(dāng)于全省的67%,、50.3%、68%,、63%,，在全省分別排在第10、10,、13,、13位。從這些數(shù)據(jù)中,，我們不難發(fā)現(xiàn)張家界市的尷尬：優(yōu)勢(shì)是豐富的綠水青山,，劣勢(shì)是綠水青山下的貧困。

　　三,、“十三五”時(shí)期推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)策建議

　?。ㄒ唬?span lang="EN-US"> 總體構(gòu)想。

　　以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),，深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神,，按照《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》,、《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》,、《湖南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和“提質(zhì)張家界、打造升級(jí)版”要求,，立足區(qū)域資源稟賦,、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ约涌旖?jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€,，以加快轉(zhuǎn)型升級(jí),、建設(shè)生態(tài)城市為核心，以豐富生態(tài)產(chǎn)品,、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì),、維護(hù)生態(tài)多樣性、保障生態(tài)安全、傳承弘揚(yáng)生態(tài)文化為重點(diǎn),，以生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力,，科學(xué)劃定生產(chǎn)、生活,、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限,，積極探索貧困重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè),、文化建設(shè),、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程的新模式、新途徑,，推動(dòng)形成符合生態(tài)文明要求的生產(chǎn)方式和生活方式,，努力建設(shè)成為湖南人與自然和諧相處的生態(tài)民族文化旅游先行區(qū)、武陵山片區(qū)特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)區(qū),、國(guó)家生態(tài)文明體制機(jī)制改革創(chuàng)新示范區(qū),。

　　（二） 基本原則

　　1,、 統(tǒng)籌兼顧,，協(xié)同發(fā)展。生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)張家界同等重要,。主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)要兼顧開(kāi)發(fā)與保護(hù),、效率與公平，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展空間,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護(hù)空間,，各區(qū)縣主體功能要統(tǒng)一、協(xié)同發(fā)展,，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的空間優(yōu)化,。

　　2、 優(yōu)化結(jié)構(gòu),，細(xì)化管理,。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕,、生態(tài)良好”的要求，不斷優(yōu)化城市空間,、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中的布局,。各類主體功能區(qū)要對(duì)土地資源實(shí)行精細(xì)化管理，提高土地使用效率,，發(fā)揮示范作用,。

　　3、 適度開(kāi)發(fā)，集約用地,。張家界全境均為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),，功能主體劃分需要堅(jiān)持有序有度開(kāi)發(fā)，提高國(guó)土空間和土地資源的利用效率,，走集約式發(fā)展道路,。各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)都要充分利用現(xiàn)有建設(shè)空間，嚴(yán)格保護(hù)耕地,，尤其是基本農(nóng)田,，加大耕地補(bǔ)充力度，嚴(yán)格控制耕地流失,，提高基本農(nóng)田質(zhì)量,。

　　4、 以人為本,，公平發(fā)展,。以人的全面發(fā)展為核心，立足人與自然和諧相處,，引導(dǎo)人口與生態(tài)經(jīng)濟(jì)在張家界市域空間的合理分布,，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展,。

　　5,、 政策引導(dǎo)，政企聯(lián)動(dòng),。通過(guò)政策積極引導(dǎo)排除生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙,，在財(cái)政政策、投資政策,、土地政策和產(chǎn)業(yè)政策等方面給予特殊待遇,，并鼓勵(lì)地方政府和企業(yè)有機(jī)聯(lián)動(dòng)，發(fā)動(dòng)居民參與,，在保護(hù)中尋求發(fā)展機(jī)會(huì),，從而促進(jìn)市域國(guó)土空間的科學(xué)合理、有序協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā),。

　?。ㄈ?span lang="EN-US"> 主要目標(biāo)

　　1、 明晰空間發(fā)展格局,。按照國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的要求布局張家界國(guó)土空間,，構(gòu)建“一主兩副三軸多點(diǎn)”城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局、“四圈四帶”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間格局,、“一心一帶兩區(qū)多點(diǎn)”生態(tài)保護(hù)空間格局,。不同國(guó)土空間的主體功能更加突出,，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間舒適宜居,，生態(tài)空間自然秀美,。

　　2、 提高城鄉(xiāng)空間利用效率,。穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化率,，2020年達(dá)到50%以上。嚴(yán)格控制建設(shè)用地面積,，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積控制在452平方公里以內(nèi),，2020年縣城及以上建成區(qū)面積控制在70.3平方公里以內(nèi)，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理,，降低農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積,，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積控制在234平方公里以內(nèi)。加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐,，建立完善一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃,、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施建設(shè),、公共服務(wù)等制度,，加快形成旅游業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)反哺旅游業(yè)的發(fā)展新格局,，培育和發(fā)展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),，促進(jìn)土地使用權(quán)的高效流通和集中，擴(kuò)大土地使用的規(guī)模效益,。

　　3,、 提升生態(tài)保護(hù)空間。全市生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強(qiáng),，生態(tài)退化面積減少,，主要污染物排放總量減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步提升,。森林覆蓋率提高到70%,。林地保有量增加到70萬(wàn)公頃，森林蓄積量達(dá)到2400萬(wàn)立方米以上,，生態(tài)公益林保持在36萬(wàn)公頃,。空氣質(zhì)量常年保持優(yōu)良等級(jí),，主要江河湖庫(kù)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%,。自然災(zāi)害防御能力明顯提高。應(yīng)對(duì)氣候變化能力顯著增強(qiáng),。生態(tài)功能區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能明顯提升,。

　　4,、 保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。至2020年,，張家界全市耕地保有量不低于12萬(wàn)公頃,，基本農(nóng)田不低于9萬(wàn)公頃。糧食播種面積增加到14.50萬(wàn)公頃,，穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力,，糧食總產(chǎn)量達(dá)到70萬(wàn)噸以上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善,，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得重大進(jìn)步,。

　　5、 優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),。按照主體功能區(qū)要求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局,，發(fā)展多種生態(tài)經(jīng)濟(jì)形式，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給,。圍繞生態(tài)旅游業(yè)這一核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),，在兩區(qū)兩縣合理布局生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)服務(wù)業(yè),，打造國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)示范城市,。

　　6、 創(chuàng)新主體功能體制機(jī)制,。積極推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃,、建設(shè)、開(kāi)發(fā),、管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新,，到2020年前有效制定實(shí)施一批生態(tài)文明新制度、新政策,。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,、差異化的投資引導(dǎo)機(jī)制、主體功能配套產(chǎn)業(yè)布局機(jī)制,、產(chǎn)業(yè)退出和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移機(jī)制,、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)配置與碳交易機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,、生態(tài)紅線制度,、差別化績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度等方面取得重大突破。

　?。ㄋ模?span lang="EN-US"> 重點(diǎn)任務(wù)

　　1,、 優(yōu)化空間格局,。按照國(guó)土空間開(kāi)發(fā)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)（A值），將張家界市主體功能區(qū)空間格局劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展空間,、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和生態(tài)保護(hù)空間,。從區(qū)域分布、功能定位,、發(fā)展方向,、發(fā)展任務(wù)等方面對(duì)各主體功能區(qū)進(jìn)行空間發(fā)展的明確與引導(dǎo)，規(guī)范和約束各類開(kāi)發(fā)行為,，推進(jìn)人與自然和諧共處,。一是構(gòu)建“一主兩副三軸多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展空間（一主：張家界城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)；兩副：慈利,、桑植城關(guān)鎮(zhèn),；三軸：高速公路、國(guó)道發(fā)展軸,；多點(diǎn)：其他重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)）,。該空間約占全市國(guó)土面積的11.2%；功能定位是：將發(fā)展成為高效,、集約的全市新型工業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚區(qū),、環(huán)境友好與資源節(jié)約型發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代城市文明先行區(qū),；發(fā)展方向是：促進(jìn)人口集聚,，完善基礎(chǔ)設(shè)施，形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群,，保護(hù)生態(tài)環(huán)境,，發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)。二是構(gòu)建“四圈四帶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間（“四圈四帶”：四個(gè)城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)圈,；兩個(gè)平原農(nóng)業(yè)帶——澧水農(nóng)業(yè)帶和溇水農(nóng)業(yè)帶,；兩個(gè)山地農(nóng)業(yè)帶——澧水南岸山地農(nóng)業(yè)帶和北岸山地農(nóng)業(yè)帶）。該空間約占全市國(guó)土面積的49.15%,，將該空間發(fā)展成為全市重要的商品糧生產(chǎn)基地,、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、畜牧業(yè)生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品深加工區(qū),、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū),、農(nóng)村居民安居樂(lè)業(yè)的美好家園、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū),。發(fā)展方向是：嚴(yán)格保護(hù)耕地,，加強(qiáng)土地整治，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局,，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口和產(chǎn)業(yè)集中。三是構(gòu)建“一心一帶兩區(qū)多點(diǎn)”生態(tài)空間格局（一心：武陵源核心景區(qū),；一帶：澧水干流保護(hù)帶,；兩區(qū)：澧水水源涵養(yǎng)區(qū),、溇水源頭涵養(yǎng)區(qū),；多點(diǎn)：各級(jí)各類風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園,、自然保護(hù)區(qū)及森林公園）（占國(guó)土面積的40.53%）,。將該空間發(fā)展成為建設(shè)生態(tài)張家界、綠色張家界的重要載體,，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)功能區(qū),，人與自然和諧相處的示范區(qū)，維系澧水流域水體安全,、維護(hù)武陵山區(qū)生物多樣性的核心區(qū)域,。其發(fā)展方向是：涵養(yǎng)水源，維護(hù)生物多樣性,，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè),、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，提高公共服務(wù)水平,，減輕生態(tài)承載壓力,。

　　2、 增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給,。張家界作為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),，具有提供生態(tài)產(chǎn)品的得天獨(dú)厚條件，在清潔空氣,、涵養(yǎng)水源,、保持水土、凈化水質(zhì),、防風(fēng)固沙,、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性和減輕自然災(zāi)害等方面有著非常重要的生態(tài)功能,。增強(qiáng)張家界生態(tài)產(chǎn)品供給,，以提高生態(tài)產(chǎn)品供給重要意義認(rèn)識(shí)為前提，生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品,、文化產(chǎn)品共同支撐現(xiàn)代人類生存與發(fā)展,，生態(tài)產(chǎn)品短缺不僅直接影響到生態(tài)對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)的承載能力，而且直接影響人的生存,；以滿足生態(tài)產(chǎn)品供給市場(chǎng)需求為目標(biāo),，處理好生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)之間的關(guān)系,，按需供給，積極開(kāi)展碳排放權(quán),、排污權(quán),、水權(quán)等交易試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品效益的最大化,；以理順生態(tài)產(chǎn)品供給體制機(jī)制為保障,，加強(qiáng)林業(yè)行政主管部門、環(huán)境保護(hù)等部門的職能,，理順工作機(jī)制,，創(chuàng)新管理體制，充分發(fā)揮主管部門的能動(dòng)性和創(chuàng)造性,，提升管理能力,；以保護(hù)生態(tài)產(chǎn)品供給主體為根本，繼續(xù)加大造林綠化,、森林植被和濕地保護(hù)國(guó)家投入力度,，擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積，并采取像保護(hù)耕地一樣的嚴(yán)格措施保護(hù)現(xiàn)有林地和濕地,；以增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力為核心,，要強(qiáng)化現(xiàn)有森林和濕地的經(jīng)營(yíng)管理，加大營(yíng)林投入,，強(qiáng)化科學(xué)營(yíng)林措施,，提高森林質(zhì)量和林地生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)力。要突出圍繞保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng),、保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng),、保護(hù)土地資源、保護(hù)生態(tài)文化資源,、加強(qiáng)自然災(zāi)害防治等重點(diǎn)任務(wù),，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給。

　　3,、 發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì),。張家界生態(tài)環(huán)境保護(hù)良好，生態(tài)資源豐富,，各類生態(tài)產(chǎn)品供給基礎(chǔ)相對(duì)較好,，發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)要充分考慮現(xiàn)有基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢(shì)，將已有的生態(tài)產(chǎn)品做大做強(qiáng),，結(jié)合市場(chǎng)需要探索新的生態(tài)產(chǎn)品供給,。發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)要以品牌打造為目標(biāo)，張家界生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分利用現(xiàn)有旅游品牌，突出自身的比較優(yōu)勢(shì),，高起點(diǎn)打造品牌效應(yīng),，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)外影響力；發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)要以資源整合為前提,，充分整合現(xiàn)有自然生態(tài)旅游資源,、特色優(yōu)勢(shì)生物資源、地方民族文化旅游資源,，避免孤軍作戰(zhàn),，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，類型互補(bǔ),，形成規(guī)模效應(yīng),；發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)要以旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展為龍頭，緊緊依托現(xiàn)有旅游資源和旅游設(shè)施基礎(chǔ),，延長(zhǎng)旅游經(jīng)濟(jì)鏈條，發(fā)展生態(tài)旅游集群產(chǎn)業(yè),，增加生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)品,，全力發(fā)展以旅游為特色的生態(tài)經(jīng)濟(jì)；發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)要以模式創(chuàng)新為保障,，創(chuàng)新生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,，逐漸摒棄傳統(tǒng)發(fā)展模式，重視生態(tài)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā),，保證生態(tài)產(chǎn)品供給的可持續(xù)性,。在方面，要突出圍繞建設(shè)全域生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì),、發(fā)展特色林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì),、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展新型工業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì),、發(fā)展特色生態(tài)文化經(jīng)濟(jì),、發(fā)展生態(tài)服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)任務(wù)，不斷發(fā)展壯大生態(tài)特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)

　　4,、 改善和保障民生,。張家界民生改善與保障要以國(guó)家實(shí)施主體功能區(qū)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè),、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等為契機(jī),，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo),，以交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè),、環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為核心,，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)與提高就業(yè)為抓手,，以提高城鄉(xiāng)居民人均收入,、生活水平、幸福度指數(shù)為準(zhǔn)則,，全面改善和保障民生,。要突出圍繞建設(shè)綠色交通網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作,、積極整治城區(qū)和農(nóng)村環(huán)境,、有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,、加強(qiáng)居民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),、逐步實(shí)施生態(tài)移民等重點(diǎn)任務(wù)，切實(shí)促進(jìn)民生改善,。

　　5,、 加強(qiáng)制度建設(shè)及政策配套。為促進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略有效實(shí)施,，在全面落實(shí)國(guó)家省已出臺(tái)的“9+1”政策基礎(chǔ)上,，我市要重點(diǎn)完善財(cái)稅、投資,、產(chǎn)業(yè),、土地、農(nóng)業(yè),、人口,、環(huán)境、績(jī)效考核,、生態(tài)補(bǔ)償?shù)染糯笳?。?cái)稅政策方面。實(shí)施差別化的財(cái)政,、金融政策,，增強(qiáng)試點(diǎn)市縣的財(cái)政能力，重點(diǎn)支持國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)市縣的大型基礎(chǔ)設(shè)施,、服務(wù)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。積極爭(zhēng)取國(guó)家、省加大財(cái)政均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,，合理修訂轉(zhuǎn)移支付,、生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算依據(jù)，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù),，增加轉(zhuǎn)移支付額度,。投資政策方面。堅(jiān)持按領(lǐng)域調(diào)控和按區(qū)域調(diào)控相結(jié)合的原則，確定功能區(qū)域的不同投資重點(diǎn),，采取差異化政府投資政策,，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)政策方面,，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合,，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的指導(dǎo)，促進(jìn)各功能區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展,、協(xié)調(diào)發(fā)展,。土地政策方面，堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu),、總量調(diào)控,、差別管理的原則，按照不同功能區(qū)域發(fā)展定位,，科學(xué)確定各功能區(qū)域各類空間比例和土地供應(yīng)方向,。農(nóng)業(yè)政策方面，全面落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng),、惠農(nóng),、富農(nóng)政策，并重點(diǎn)向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜,。人口政策方面，堅(jiān)持總量調(diào)控,、合理布局,、統(tǒng)一管理的原則，綜合利用經(jīng)濟(jì),、法律,、政策等手段，促進(jìn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局,、資源環(huán)境承載力相適應(yīng),。民族政策方面，貫徹落實(shí)國(guó)家民族政策,，加大少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)力度,，提高少數(shù)民族地區(qū)人民的生產(chǎn)、生活水平,。環(huán)境政策方面,，按照建設(shè)宜居城鄉(xiāng)的總體要求，堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先,、強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn),、分類管理的原則，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償制度方面,，將試點(diǎn)市縣納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū),，對(duì)具有水土保持和碳匯生態(tài)效益的生態(tài)林進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。建立健全流域性生態(tài)補(bǔ)償制度,，促進(jìn)我市的持續(xù),、健康、快速發(fā)展,。

　?。ㄎ澹?span lang="EN-US"> 保障措施

　　1、 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),。高度重視主體功能區(qū)建設(shè)的組織體系建設(shè),，由市政府牽頭，市發(fā)改委,、市環(huán)保局具體組織實(shí)施,，逐級(jí)建立國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組主要做好部署,、協(xié)調(diào),、統(tǒng)籌、指揮,、考核,、監(jiān)督等工作，工作小組主要做好宣傳發(fā)動(dòng),、方案制定,、具體落實(shí)等工作。建立部門聯(lián)席會(huì)議制度,，市,、縣發(fā)改委會(huì)同國(guó)土、規(guī)劃,、財(cái)政,、農(nóng)業(yè)、林業(yè),、旅游,、交通、扶貧,、環(huán)保,、水利、經(jīng)信,、民政,、人社,、科技等相關(guān)部門，對(duì)主體功能區(qū)示范建設(shè)過(guò)程實(shí)施跟蹤分析,，對(duì)建設(shè)中遇到的困難和障礙,，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議制度,，滿足主體功能區(qū)建設(shè)中不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理利益訴求,，及時(shí)化解可能存在的矛盾沖突。

　　2,、 健全工作機(jī)制,。將主體功能區(qū)建設(shè)工作列為全市各級(jí)、各部門加快發(fā)展和深化改革的主要內(nèi)容,。建立市政府牽頭,、各部門參與的協(xié)商溝通機(jī)制，定期對(duì)試點(diǎn)示范的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商,，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)解決實(shí)地示范方案實(shí)施中的重大問(wèn)題,。建立協(xié)同有效的主體功能區(qū)建設(shè)的監(jiān)測(cè)管理工作機(jī)制，建設(shè)國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng),，各部門依據(jù)職責(zé),，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)土空間變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，探索建立國(guó)土空間資源,、環(huán)境及生態(tài)變化狀況定期會(huì)商和信息通報(bào)制度,。建立規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)開(kāi)展規(guī)劃評(píng)估,，提交評(píng)估報(bào)告,，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出是否需要調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，或?qū)σ?guī)劃進(jìn)行修訂的建議,。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要對(duì)本規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤分析，注意研究新情況,，解決新問(wèn)題,。建立項(xiàng)目支撐和推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā),，圍繞發(fā)展目標(biāo),，突出重點(diǎn)、兼顧一般,，開(kāi)發(fā)一批重大項(xiàng)目,，不斷充實(shí)和完善重大項(xiàng)目庫(kù)，將主體功能區(qū)建設(shè)思路和目標(biāo)落實(shí)到具體項(xiàng)目上,。

　　3,、 強(qiáng)化監(jiān)督考核,。建立嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制，根據(jù)主體功能區(qū)的規(guī)劃實(shí)施情況,，對(duì)職能部門進(jìn)行考核評(píng)價(jià),，納入年終督查考核，加強(qiáng)各區(qū)縣,、各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任意識(shí),。推行行政問(wèn)責(zé)制以完善相關(guān)部門的責(zé)任追究機(jī)制。建立差別化績(jī)效考核制度,。在全市探索建立依據(jù)主體功能的差別化績(jī)效考核制度,，科學(xué)制定考核辦法，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境承載力,、旅游經(jīng)濟(jì),、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、民生保障的發(fā)展,，按不同功能區(qū)定位設(shè)計(jì)指標(biāo)比例和權(quán)重,，結(jié)合各區(qū)縣實(shí)際設(shè)定績(jī)效考核辦法，科學(xué)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)全市主體功能區(qū)建設(shè)的工作成效,?？?jī)效考核結(jié)果作為官員晉檔、晉升的主要依據(jù),。

　　注：歡迎全市各級(jí)各部門,、廣大干部群眾以及市外關(guān)心、支持張家界市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的有識(shí)之士踴躍參加,。 一旦您的意見(jiàn)被采納,，將會(huì)寫(xiě)入張家界“十三五規(guī)劃”的宏偉藍(lán)圖中。意見(jiàn)和建議內(nèi)容要求一事一議,，觀點(diǎn)鮮明,，論據(jù)充分。每個(gè)單位或個(gè)人的投稿篇數(shù)不限,，字?jǐn)?shù)在3000字以內(nèi),。稿件可以通過(guò)電子信箱發(fā)送至[email protected]；也可以信函方式寄送,，通訊地址為張家界市子午路376號(hào)張家界市發(fā)展和改革委員會(huì)綜合科,，聯(lián)系人：羅翀  ，郵政編碼：427000,，聯(lián)系電話：0744-8234183 ,。請(qǐng)投稿人在信里寫(xiě)明詳細(xì)通訊地址與聯(lián)系電話，截稿日期為2015年10月30日,。